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Posto em São Paulo (foto de arquivo): desoneração de combustíveis pode estar perto do fim (Buda Mendes/Getty Images)
Redação Exame
Publicado em 27 de fevereiro de 2023 às 15h10.
Última atualização em 1 de março de 2023 às 15h15.
O governo federal discute neste momento se retoma os impostos federais para combustíveis como gasolina e etanol, e em que medida isso será feito. Os impostos federais sobre vários combustíveis estão zerados desde o segundo semestre do ano passado enquanto, paralelamente, estados abriram mão de parte do ICMS, o que ajudou a reduzir o valor na bomba.
No caso específico do diesel, a desoneração vem de antes, e tende a ser totalmente ou parcialmente mantida pelo impacto na logística dos caminhões e preços de alimentos. Outra frente anunciada foi uma atuação da Petrobras, que reduziu nesta terça-feira seus preços de gasolina e diesel.
O Ministério da Fazenda chegou a confirmar por meio de sua assessoria de imprensa na segunda-feira que os tributos voltarão em um modelo tal que a projeção de arrecadação será de R$ 28,8 bilhões, de modo a cumprir o plano fiscal anunciado pela pasta em janeiro. A Fazenda afirmou também que combustíveis fósseis devem ser mais onerados, mas o modelo e alíquota de cada combustível ainda não foram divulgados. O ministro Fernando Haddad afirmou que os detalhes seriam fechados com o presidente Lula nesta terça-feira, 28.
Veja abaixo o que se sabe sobre as desonerações até agora, quanto os combustíveis podem subir e o que o governo está negociando.
Acaba nesta terça-feira, 28 de fevereiro, o prazo da medida provisória que prorrogou a desoneração de tributos federais sobre combustíveis como a gasolina, o etanol hidratado e o diesel. O governo federal, portanto, terá de decidir se mantém os tributos zerados por mais algum tempo ou se volta a cobrá-los.
Uma reunião entre o Ministério da Fazenda de Fernando Haddad, a Petrobras e o presidente Lula ocorre nesta segunda-feira, 27, para debater a questão. O secretário-executivo da Fazenda, Gabriel Galípolo, também tem reunião hoje com a Petrobras sobre o mesmo tema.
Os impostos federais sobre combustíveis como a gasolina e o etanol estão zerados desde o ano passado. O diesel já vinha zerado desde 2021.
Vale lembrar que o debate diz respeito somente aos impostos federais; há ainda a questão estadual, depois de o Congresso em 2022 estabelecer teto na alíquota do ICMS (imposto estadual) sobre combustíveis. O teto do ICMS, por ora, está mantido, mas o tema vem sendo debatido com os estados.
Assinada em janeiro de 2023, no início do governo Lula, a medida provisória 1.157/23 foi a responsável por manter zerada a cobrança de PIS e Cofins, impostos federais, sobre os combustíveis. O prazo de validade é até 28 de fevereiro.
Quando o ex-presidente Jair Bolsonaro zerou os impostos federais sobre a gasolina e outros combustíveis, em 2022, a medida estava programada para valer somente até dezembro. Por isso, em janeiro, foi necessária uma nova MP para prorrogar a desoneração. Estão com impostos federais zerados por essa medida os seguintes combustíveis:
Pelos valores atuais, Sérgio Araújo, presidente da Associação Brasileira dos Importadores de Combustíveis (Abicom), estima que, se os impostos federais voltarem a ser cobrados como no formato anterior, a alta será de:
Porém, o Ministério da Fazenda pode adotar um valor diferente de alíquota a partir de agora e com implementação gradual. Os detalhes ainda não foram divulgados na segunda-feira, mas a Fazenda mencionou que combustíveis fósseis poderiam ser mais onerados, o que indica que o etanol deve ter alíquota menor.
Além disso, o preço na prática varia. O preço final dos combustíveis na bomba é diferente de local a local, com variações até mesmo dentro da própria cidade (entram na conta o custo nas refinarias, afetado por dólar e preços internacionais, e, depois, impostos locais e a margem de lucro ao longo da cadeia de distribuição).
Segundo a ANP, na semana encerrada em 18 de fevereiro (últimos dados disponíveis), os preços médios eram:
A desoneração dos tributos federais tem custo aos cofres públicos de cerca de R$ 3 bilhões por mês (R$ 26 bilhões por ano). Encerrar a desoneração é um desejo sobretudo da Fazenda, uma vez que não voltar a cobrar os impostos pode prejudicar o plano do governo de ter déficit perto de 1% do PIB neste ano, podendo piorar o cenário da dívida pública.
O fim da desoneração deve ocorrer de forma progressiva. A Fazenda divulgou na tarde desta segunda-feira que os impostos federais sobre combustíveis voltarão de tal forma a arrecadar os R$28,8 bilhões necessários para atingir esse déficit (anunciado por Haddad ainda em janeiro, em seu primeiro plano fiscal). Mas os detalhes ainda precisam ser confirmados.
Na época da prorrogação da desoneração via MP, em janeiro, o tema já havia sido motivo de embate entre a Fazenda e outras alas do governo Lula. A leitura no governo federal, porém, foi de que uma alta brusca nos preços logo no início do ano poderia desestabilizar a inflação e a popularidade do governo recém-empossado. Esse continua sendo o principal entrave para o fim das desonerações.
Outra linha paralela é via Petrobras, agora comandada pelo ex-senador Jean Paul Prates. A estatal usou a janela de oportunidade com o preço do petróleo internacional mais baixo e reduziu o valor cobrado em suas refinarias por diesel e gasolina. As reuniões nos último dias com o governo têm incluído a participação da Petrobras.
Ainda que o governo decida voltar a cobrar tributos federais sobre a gasolina e outros combustíveis, é dado como provável que o óleo diesel permanecerá com a desoneração valendo, total ou parcialmente. Isso ocorre pelo alto impacto do diesel na cadeia logística brasileira e no custo de vida dos mais pobres. A isenção também pode se estender ao GLP, usado no gás de cozinha.
Outro argumento em favor de manter a desoneração do diesel é que o combustível, apesar dos subsídios atuais, segue com valores bastante altos - com diesel tendo valor atualmente superior ao da gasolina, o que é incomum.
Para além da decisão do governo, a Petrobras anunciou nesta terça-feira redução no preço médio de venda de gasolina e diesel às distribuidoras. O corte foi de R$ 0,08 por litro no preço do diesel e de R$ 0,13 no preço da gasolina. O novo preço passa a valer a partir de quarta-feira, 1º de março.
A redução via Petrobras era esperada e estava colocada na discussão entre Lula, Haddad e o presidente da estatal, Jean Paul Prates, como uma forma de minimizar o impacto da reoneração.
Desde 2016, a Petrobras usa o chamado PPI (paridade de importação com os preços internacionais) para definir o valor cobrado em suas refinarias. Havia margem para redução mesmo sem mexer na PPI: no fechamento de mercado de sexta-feira, 23, o preço médio da gasolina cobrado nas refinarias da Petrobras estava R$ 0,20 por litro acima do mercado internacional (7% superior). No caso do diesel, o preço estava R$ 0,12 acima (3%).
Porém, mesmo a redução via Petrobras pode não cobrir todos os eventuais impactos do retorno dos tributos federais.
Para o futuro, a política no PPI como um todo é criticada pelo PT e por Prates, mas uma mudança nesse sentido não deve vir no curto prazo e só poderá ocorrer com aval dos conselheiros da empresa (novos conselheiros indicados pela União ainda não assumiram seus postos, o que trava a discussão).
O preço estabelecido pela Petrobras não responde por todo o valor cobrado dos consumidores, mas a Petrobras tem influência no debate porque respondia durante a pandemia, em média, por 80% do refino da gasolina consumida no Brasil e 70% do diesel (os números reais são hoje mais incertos, após parte das refinarias ter sido privatizada).
Além da estatal, parte do combustível consumido no Brasil já vem de refinarias recentemente privatizadas e de importadores, que vendem o combustível a preços mais próximo ao mercado internacional, independentemente da concorrência da Petrobras. Fatores como o preço do dólar em relação ao real e a cotação do barril de petróleo no exterior (que bateu recordes com a guerra na Ucrânia) afetam o cálculo do custo nas refinarias, tanto da Petrobras quanto nas já privatizadas.
No fim, o preço médio visto na bomba depende do preço nas refinarias, da margem de lucro das distribuidoras ao longo da cadeia de produção e dos impostos, federais ou locais (o ICMS estadual, por exemplo, varia de estado para estado). Assim, ainda que a Petrobras reduza preços na casa dos R$ 0,20, o valor deve seguir parecido ao atual. Não é garantia que a redução, portanto, será integralmente repassada aos consumidores.
Os impactos de devolver os impostos federais aos combustíveis variam para gasolina ou diesel. O subsídio da gasolina, para alguns especialistas, é caro e não é direcionado à parcela mais pobre da população, que deveria, em momento de poucos recursos governamentais, ser prioridade nas políticas. O uso de recursos bilionários no subsídio à gasolina é criticado por transferir o orçamento que poderia estar sendo usado em outras frentes.
A gasolina é usada em veículos de passeio, o que afeta principalmente a classe média. Segundo dados do IBGE, referentes ao período antes da pandemia, cerca de metade (pouco mais de 49%) dos lares brasileiros têm carro, enquanto 22% têm moto - alguns domicílios podem ter ambos, e aparecem duas vezes na contagem.
Além disso, o subsídio incentiva o uso de combustíveis fósseis, ao torná-los artificialmente mais competitivos e desincentivar o uso de alternativas renováveis, como o etanol de cana de açúcar ou transporte público.
Por outro lado, a gasolina tem peso importante na cesta do IPCA, principal índice inflacionário brasileiro. Se a gasolina fica mais cara, a inflação sobe, podendo afetar reajustes vinculados ao índice (como de salários e aluguel) e, com o tempo, a inflação brasileira como um todo. Esse é um argumento a favor de algum subsídio, sobretudo quando a gasolina está muito alta, como é o caso desde o início da guerra na Ucrânia.
Já o diesel tem outro cenário. O combustível é usado no abastecimento de caminhões e, pelo formato da malha brasileira, impacta os custos de logística de outros produtos, incluindo itens básicos, como alimentos. Nesse sentido, embora não seja usado diretamente pelos brasileiros, o diesel afeta os custos das famílias indiretamente, e é mais importante do que a gasolina para os que não têm carro.
Por isso, costuma ser defendido no geral que o diesel, embora também seja um combustível fóssil, deva ser prioritário na escolha das desonerações.
Em 2022, a inflação brasileira chegava perto de dois dígitos e a alta nos combustíveis vinha impactando os preços de forma generalizada, além de influenciar, na época, na disputa eleitoral em meio às eleições de outubro daquele ano. Todos esses fatores levaram o então governo do presidente Jair Bolsonaro a optar por zerar os impostos federais e, junto a lideranças do Congresso, aprovar a queda no ICMS estadual.
Na semana em que a decisão foi tomada, os impostos federais respondiam por cerca de R$ 0,69 do litro de gasolina. Já o ICMS na mesma semana respondia por R$ 1,75 do preço da gasolina; hoje, o valor está em R$ 0,92, isto é, uma redução na casa dos R$ 0,80. Nem toda essa queda diz respeito às desonerações, uma vez que, de lá para cá, o preço do barril de petróleo no exterior também caiu com a equalização dos efeitos da guerra (o barril Brent chegou a bater 130 dólares, mas hoje está na casa dos 80 dólares).
Ainda assim, se o ICMS e os tributos federais voltarem a ser cobrados na medida antiga, é dado como certo que haveria pressão grande sobre os preços e a inflação - caso não haja queda brusca no patamar do barril de petróleo, o que não é previsto por ora.
O problema para os cofres públicos, porém, é que os subsídios custam caro. Além dos custos de R$ 26 bilhões no ano para a União, estados projetavam no começo do ano perder R$ 124 bilhões com a desoneração de combustíveis, segundo o Comsefaz, que reúne secretários da Fazenda estaduais.
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