Uma agenda para as concessões de parques naturais

A aproximação entre os setores público e privado, desafogando o estado de atribuições que fogem à sua vocação central, é uma agenda que vem sensibilizando parcelas crescentes dos governos e da sociedade. No que tange a políticas de meio ambiente, essa mudança pode ser percebida, por exemplo, no gradual aumento de interesse pela realização de parcerias com o setor privado para a gestão de parques. Levantamento realizado pelo Instituto Semeia revela que atualmente há pelo menos 35 parques no Brasil sob programas dessa natureza sendo conduzidos nas três instâncias administrativas (federal, estadual e municipal).

Embora ainda muito motivadas pelos desafios impostos pelo déficit orçamentário dos governos, as parcerias podem ser na prática uma política pública muito mais ampla, cujos benefícios se manifestam para além da questão fiscal. Afinal, o incremento no turismo sustentável nessas áreas movimenta a economia, gera empregos e desenvolvimento social, valoriza produtos e manifestações culturais locais, sem contar, evidentemente, o estímulo à conservação da biodiversidade.

Para que esses programas alcancem esses objetivos, entretanto, alguns pontos de atenção precisam ser observados. É fundamental, por exemplo, estabelecer um programa estruturado de concessões de tais áreas, em vez de conduzir iniciativas isoladas. Essa medida proporciona eficiência na alocação dos esforços do poder público e, principalmente, revela a existência de um mercado crescente e com escala suficiente para atrair potenciais investidores orientados pela visão de longo prazo. Muitos desses agentes não se motivam a avaliar oportunidades pontuais, pois elas, por si só, não justificam os custos de transação envolvidos.

Além disso, por se tratar de um tema multifacetado, o avanço dos programas de parceria requer uma abordagem intersetorial. Ou seja, a formatação de um plano para a gestão dos parques nacionais deve contemplar, além das diretrizes do Ministério e Secretarias de Meio Ambiente, a ótica de outras pastas, como Infraestrutura, Turismo e Relações Exteriores, para mencionar as principais, de maneira que represente uma política sistêmica e integrada de governo. Estudos do Fórum Econômico Mundial mostram, por exemplo, que, embora desponte como o país de maior atratividade turística por suas belezas naturais, o Brasil sofre com a complexidade de seu ambiente de negócios e a precariedade de sua logística e serviços.

Articulação semelhante é necessária na elaboração dos estudos que embasam os editais de parceria. Só assim será possível garantir a qualidade desejável para os projetos oferecidos ao mercado, bem como imprimir velocidade, sem atropelos, aos programas de concessões. Afinal, são projetos complexos, que envolvem diversas disciplinas técnicas (econômica, jurídica, ambiental etc.) e a conciliação de interesses de vários setores da sociedade, por vezes conflitantes. Portanto, é recomendável que se busque conhecimento especializado para a modelagem dos projetos, a exemplo do que já ocorre em outros setores, como aeroportos, saneamento e iluminação pública.

Uma boa contribuição nesse sentido poderia vir, inclusive, do próprio conhecimento adquirido por órgãos de governo, como o Programa de Parcerias e Investimentos (PPI) e o BNDES, ou entidades que tradicionalmente participam da promoção de projetos dessa natureza, como os organismos multilaterais.

Outro aspecto relevante é a segurança jurídica a todos os que participam do processo. Nesse campo, dois pontos merecem ser destacados. Um deles é a adequada regularização fundiária das áreas destinadas às parcerias, sem a qual se torna inviável a atração de investimentos. Outro é o aprimoramento dos planos de manejo dos parques naturais, ou seja, o conjunto de normas que regem a visitação, gestão territorial e o manejo da biodiversidade no seu interior.

Esses instrumentos são por vezes estudos acadêmicos pouco orientados à gestão e restritivos às atividades de turismo e lazer, o que acaba por gerar incertezas sobre as “regras do jogo”, acarretando aumento na percepção de riscos tanto por parte dos gestores públicos e potenciais investidores, como da sociedade, que muitas vezes receia pela forma como será gerido o seu patrimônio ambiental.

Por fim, cabe considerar o planejamento para o “dia seguinte” à assinatura de um contrato de concessão. Afinal, a partir desse momento, se estabelecerá uma relação de longo prazo entre governo e parceiros privados, sendo necessário, portanto, que o poder público amplie conhecimentos específicos para acompanhar a execução dos contratos firmados, monitorando os resultados obtidos e atestando o cumprimento dos compromissos assumidos pelo concessionário.

No Brasil é recorrente comemorar a assinatura de um contrato de concessão como se fosse um fim em si mesmo – e há realmente motivos para entusiasmo, dadas as inúmeras dificuldades para se chegar a esse estágio. Mas não podemos perder de vista que esse é o ponto inicial de uma relação duradoura, cujo sucesso depende da competência e habilidade de cada parte para cumprir seu papel pré-determinado.

A realidade é que a construção de um programa eficiente de concessões em parques, assim como em outros setores, requer planejamento, capacidade de formulação e gestão das parcerias e segurança jurídica para todas as partes envolvidas. Somente assim, as iniciativas pretendidas conseguirão conciliar adequadamente as expectativas da sociedade, dos governos e dos parceiros privados, permitindo o avanço dessa agenda tão necessária e que visa tornar o estado brasileiro mais ágil e eficiente.

Fernando Pieroni é diretor-presidente do Instituto Semeia.

A aproximação entre os setores público e privado, desafogando o estado de atribuições que fogem à sua vocação central, é uma agenda que vem sensibilizando parcelas crescentes dos governos e da sociedade. No que tange a políticas de meio ambiente, essa mudança pode ser percebida, por exemplo, no gradual aumento de interesse pela realização de parcerias com o setor privado para a gestão de parques. Levantamento realizado pelo Instituto Semeia revela que atualmente há pelo menos 35 parques no Brasil sob programas dessa natureza sendo conduzidos nas três instâncias administrativas (federal, estadual e municipal).

Embora ainda muito motivadas pelos desafios impostos pelo déficit orçamentário dos governos, as parcerias podem ser na prática uma política pública muito mais ampla, cujos benefícios se manifestam para além da questão fiscal. Afinal, o incremento no turismo sustentável nessas áreas movimenta a economia, gera empregos e desenvolvimento social, valoriza produtos e manifestações culturais locais, sem contar, evidentemente, o estímulo à conservação da biodiversidade.

Para que esses programas alcancem esses objetivos, entretanto, alguns pontos de atenção precisam ser observados. É fundamental, por exemplo, estabelecer um programa estruturado de concessões de tais áreas, em vez de conduzir iniciativas isoladas. Essa medida proporciona eficiência na alocação dos esforços do poder público e, principalmente, revela a existência de um mercado crescente e com escala suficiente para atrair potenciais investidores orientados pela visão de longo prazo. Muitos desses agentes não se motivam a avaliar oportunidades pontuais, pois elas, por si só, não justificam os custos de transação envolvidos.

Além disso, por se tratar de um tema multifacetado, o avanço dos programas de parceria requer uma abordagem intersetorial. Ou seja, a formatação de um plano para a gestão dos parques nacionais deve contemplar, além das diretrizes do Ministério e Secretarias de Meio Ambiente, a ótica de outras pastas, como Infraestrutura, Turismo e Relações Exteriores, para mencionar as principais, de maneira que represente uma política sistêmica e integrada de governo. Estudos do Fórum Econômico Mundial mostram, por exemplo, que, embora desponte como o país de maior atratividade turística por suas belezas naturais, o Brasil sofre com a complexidade de seu ambiente de negócios e a precariedade de sua logística e serviços.

Articulação semelhante é necessária na elaboração dos estudos que embasam os editais de parceria. Só assim será possível garantir a qualidade desejável para os projetos oferecidos ao mercado, bem como imprimir velocidade, sem atropelos, aos programas de concessões. Afinal, são projetos complexos, que envolvem diversas disciplinas técnicas (econômica, jurídica, ambiental etc.) e a conciliação de interesses de vários setores da sociedade, por vezes conflitantes. Portanto, é recomendável que se busque conhecimento especializado para a modelagem dos projetos, a exemplo do que já ocorre em outros setores, como aeroportos, saneamento e iluminação pública.

Uma boa contribuição nesse sentido poderia vir, inclusive, do próprio conhecimento adquirido por órgãos de governo, como o Programa de Parcerias e Investimentos (PPI) e o BNDES, ou entidades que tradicionalmente participam da promoção de projetos dessa natureza, como os organismos multilaterais.

Outro aspecto relevante é a segurança jurídica a todos os que participam do processo. Nesse campo, dois pontos merecem ser destacados. Um deles é a adequada regularização fundiária das áreas destinadas às parcerias, sem a qual se torna inviável a atração de investimentos. Outro é o aprimoramento dos planos de manejo dos parques naturais, ou seja, o conjunto de normas que regem a visitação, gestão territorial e o manejo da biodiversidade no seu interior.

Esses instrumentos são por vezes estudos acadêmicos pouco orientados à gestão e restritivos às atividades de turismo e lazer, o que acaba por gerar incertezas sobre as “regras do jogo”, acarretando aumento na percepção de riscos tanto por parte dos gestores públicos e potenciais investidores, como da sociedade, que muitas vezes receia pela forma como será gerido o seu patrimônio ambiental.

Por fim, cabe considerar o planejamento para o “dia seguinte” à assinatura de um contrato de concessão. Afinal, a partir desse momento, se estabelecerá uma relação de longo prazo entre governo e parceiros privados, sendo necessário, portanto, que o poder público amplie conhecimentos específicos para acompanhar a execução dos contratos firmados, monitorando os resultados obtidos e atestando o cumprimento dos compromissos assumidos pelo concessionário.

No Brasil é recorrente comemorar a assinatura de um contrato de concessão como se fosse um fim em si mesmo – e há realmente motivos para entusiasmo, dadas as inúmeras dificuldades para se chegar a esse estágio. Mas não podemos perder de vista que esse é o ponto inicial de uma relação duradoura, cujo sucesso depende da competência e habilidade de cada parte para cumprir seu papel pré-determinado.

A realidade é que a construção de um programa eficiente de concessões em parques, assim como em outros setores, requer planejamento, capacidade de formulação e gestão das parcerias e segurança jurídica para todas as partes envolvidas. Somente assim, as iniciativas pretendidas conseguirão conciliar adequadamente as expectativas da sociedade, dos governos e dos parceiros privados, permitindo o avanço dessa agenda tão necessária e que visa tornar o estado brasileiro mais ágil e eficiente.

Fernando Pieroni é diretor-presidente do Instituto Semeia.